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政府预算

政府预算是指政府的财政收支计划,是政府有计划地集中和分配资金,调节社会经济生活主要的财政手段和财政机制。政府预算具体规定计划年度内国家财政收支指标及其平衡状况,反映政府活动的范围、方向和政策。 [1]

政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的。它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算。其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格,通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

政府预算是具有法律效力的文件。表现为政府预算的级次划分、收支内容、管理职权划分等都是以预算法的形式规定的;预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。政府预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施;预算的执行过程受法律的严格制约,不经法定程序,任何人无权改变预算规定的各项收支指标,这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于民众的监督之下。

政府预算是财政体系的重要组成部分,并同国家财政具有内在的联系。从财政收支的内容上看,政府预算是国家财政的核心,但从起源看,两者不具有一致性。国家财政随国家的产生而产生,而政府预算是社会发展到封建社会末期资本主义初期的产物,即是国家财政发展到一定阶段的产物。当国家财政要求制定统一的年度收支计划,而且要求经过一定的立法程序审查批准时才出现政府预算。因此,简而言之,政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。

1.资本主义生产方式是政府预算产生的根本原因

从西方看,资本主义生产方式出现后,资产阶级强大的政治力量要求国与家彻底分离,资产阶级才有可能通过议会控制全部财政收支,要求封建君主编制财政收支计划。因此,现代的政府预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的一种经济斗争手段。在13世纪至17世纪之间,封建地主阶级日趋没落,新兴中产阶级逐渐成为社会财富的主宰,但他们并没有控制政府的财权。封建统治阶级仍利用财权滥收滥支。为争夺财权并最终打击封建势力,资产阶级提出政府财政收支必须编制计划,并经议会批准方能生效,经过长期斗争,这一要求才最终得以实现。英国于17世纪编制了第一个国家(政府)预算,其他西方国家也陆续接受了这一作法。

2.加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素

政府预算随资本主义生产方式产生以后,又因财政监督的需要而得以进一步发展。在资本主义生产方式下,社会生产力迅速发展,财政分配规模日益扩大,财政收支项目增加,收支之间的关系也日益复杂,财政收支的发展变化客观上要求加强财政的监督与管理,要求编制统一的财政收支计划。因此,政府预算是适应财政管理的需要而发展的。同时政府预算也加速了财政预算、统计科学化的进程,因为政府预算制度的确立,规定了统一的收支科目和计量单位,便于审批机关审核,也为财政预算、统计的科学管理奠定了基础。

此外,财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件。随着商品经济的高度发展,货币关系渗透到整个再生产领域,财政分配有可能充分采取货币形式。只有在财政分配货币化的条件下,才能对全部财政收支事先进行比较详细的计算,并统一反映在平衡表中。这样比较能完整反映国家财政分配活动,而且也有利于议会对国家预算的审查监督

政府预算原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想,也就是确定政府财政收支计划的方针。自政府预算产生之后,就开始了对预算原则的探索,形成各种各样的思想和主张。时至今日,影响较大并为大多数国家所接受的主要有下述五条原则:

(一)公开性

政府预算反映政府活动的范围、方向和政策,与全体公民的切身利益息息相关,因此政府预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于人民,让人民了解财政收支状况,并置于人民的监督之下。

(二)可靠性

每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法,依据充分确实的资料,并总结出规律性,进行计算,不能任意编造。

(三)法律性

政府预算与一般财政经济计划不同,它必须经过规定的合法程序,并最终成为一项法律性文件。政府预算的法律性是指政府预算的成立和执行结果都要经过立法机关审查批准。政府预算按照一定的立法程序审批之后就形成反映国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。

(四)统一性

尽管各级政府都设有该级财政部门,也有相应的预算,但这些预算都是政府预算的组成部分,所有的地方政府预算连同中央政府预算一起共同组成统一的政府预算。这就要求统一的预算科目,每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。

(五)年度性

任何一个政府预算的编制和实现,都要有时间上的界定,即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限,通常为一年。世界各国普遍采用的预算年度有两种:一是历年制预算年度,即从每年1月1日起至同年12月31日止,我国即实行历年制预算年度;二是跨年制预算年度,即从每年某月某日开始至次年某月某日止,中间历经12个月,但却跨越了两个年度,如美国的预算年度是从每年的10月1日开始,到次年的9月30日止。所谓预算年度原则,是指政府必须按照法定的预算年度编制国家预算,这一预算要反映全年的财政收支活动,同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。

(六) 预测性

在编制预算时,要根据对社会经济发展的预计,预测能收取到多少收入,根据社会管理和发展的需要安排支出。当客观经济形势发生意想不到的变化,原来预计能取得的收入和安排的支出已不可能实现时,就要及时对预算进行调整。

(一)政府预算反映了政府的活动范围和公共收支状况。

(二)政府预算能够体现对政府收支的控制。

(三)政府预算具有统筹政府收支的特点。

(四)作为政府财政政策的主要手段之一,通过政府预算可以实现对国民经济运行的调节。

政府预算可以按照不同的标准分类:

(一)按收支管理范围分类,政府预算可分为总预算单位预算

总预算是各级政府的基本财政收支计划,它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算是政府预算的基本组成部分,是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算,另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分,它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证,是各级总预算构成的基本单位。

(二)按照预算的级次分类,政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算

中央政府预算是指经法定程序审查批准的,反映中央政府活动的财政收支计划。我国的中央政府预算由中央各部门的单位预算、企业财务收支计划和税收计划组成,财政部将中央各部门的单位预算和中央直接掌管的收支等,汇编成中央预算草案,报国务院审定后提请人代会审查。中央预算主要承担国家的安全、外交和中央国家机关运转所需的经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出以及由中央直接管理的事业发展支出,因而在政府预算体系中占主导地位。地方政府预算是指经法定程序审查批准的,反映各级地方政府收支活动计划的总称。它是政府预算体系的有机组成部分,是组织、管理政府预算的基本环节,由省、地、县、乡(镇)预算组成。地方预算担负着地方行政管理和经济建设、文化教育、卫生事业以及抚恤等支出,它在政府预算中占有重要单位。

(三)按编制形式分类,政府预算可分为单式预算复式预算

单式预算是传统的预算形式,其做法是在预算年度内,将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内,而不去区分各项财政收支的经济性质。其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上,这就从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况,整体性强,便于立法机关审议批准和社会公众了解,而且简便易行。其主要缺点是没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡,不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。复式预算是从单式预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内,将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表,从而编成两个或两个以上的预算。这种组织形式的典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源,以行政事业项目为支出对象;资本预算主要以国债为收入来源,用于经济建设支出及宏观调控。复式预算组织形式由于把政府的一般性质上的经常收支列为经常性预算,把政府的资本投资支出列为资本预算,这样就区分了各项收入和支出的经济性质和用途,便于政府权衡支出性质,分别轻重缓急,做到资金使用的有序性,比较合理地安排各项资金,便于经济分析和科学的宏观决策与控制。其次,把预算分成经常预算资本预算两个部分,两个部分以各自来源应付各自的支出,各自平衡,这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。再次,由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目,这就使得资本预算总是平衡的,只有经常预算的收支才可能有差额。

(四)按编制方法分类,政府预算可分为增量预算零基预算

增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上,按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指对所有的财政收支,完全不考虑以前的水平,重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始,不受以前各期预算执行情况的干扰。零基预算的做法是,编制预算不只是对新的和扩充部分加以审核,而且要对所有正在进行的和新的计划的所有预算支出申请都重新审核,以提高资金使用效率,从而达到控制政府规模、提高政府工作效率的目的。

(五)按投入项目能否直接反映其经济效果分类,政府预算可分为项目预算绩效预算

项目预算是指只反映项目的用途和支出金额,而不考虑其支出经济效果的预算。绩效预算是指根据成本-效益比较的原则,决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。具体说就是有关部门先制定需要从事的事业计划和工程计划,再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案,确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。绩效预算是一种比较科学的预算方法。其特点有二:一是绩效预算重视对预算支出效益的考察,预算可以明确反映出所产生的预计效益;二是按职责、用途和最终产品进行分类,并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。

(六)按预算作用的时间分类,政府预算可分为年度预算和中长期预算

年度预算是指预算有效期为一年的政府收支预算。这里的年度指预算年度,大体有公历年制和跨历年制。中长期预算,也称中长期财政计划,一般一年以上10年以下的计划称中期计划,10年以上的计划称长期计划。在市场经济下,经济周期性波动是客观存在的,而制订财政中长期计划是在市场经济条件下政府进行反经济周期波动,从而调节经济的重要手段,是实现经济增长的重要工具。

我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立。我国宪法规定,国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构适应,并同时结合我国的行政区域划分,我国预算法明确规定,国家实行一级政府一级预算,相应设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级人民预算。

中央政府预算由中央各部门的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成;地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成;地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行;审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算(以下简称本级决算);撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

国务院编制中央预算、决算草案;向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告;将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案;组织中央和地方预算的执行;决定中央预算预备费的动用;编制中央预算调整方案;监督中央各部门和地方政府的预算执行;改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。

预算由预算收入和预算支出组成。

预算收入包括:

(一)税收收入

(二)依照规定应当上缴的国有资产收益

(三)专项收入

(四)其他收入

预算支出包括:

(一)经济建设支出;

(二)教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出;

(三)国家管理费用支出;

(四)国防支出;

(五)各项补贴支出;

(六)其他支出。

各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。

中央预算和地方各级政府预算,应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。

中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制

复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院规定。

国务院在全国人民代表大会举行会议时,向大会作关于中央和地方预算草案的报告。

地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时,向大会作关于本级总预算草案的报告。

中央预算由全国人民代表大会审查和批准。

地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总,报上一级政府备案。

县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后,报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后,报全国人民代表大会常务委员会备案。

各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。

预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行。

预算收入征收部门,必须依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定,擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入,不得截留、占用或者挪用预算收入。

有预算收入上缴任务的部门和单位,必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库),不得截留、占用、挪用或者拖欠

各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。

各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。

决算草案由各级政府、各部门、各单位,在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。

编制决算草案的具体事项,由国务院财政部门部署。

编制决算草案,必须符合法律、行政法规,做到收支数额准确、内容完整、报送及时。

各部门对所属各单位的决算草案,应当审核并汇总编制本部门的决算草案,在规定的期限内报本级政府财政部门审核。

各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的,有权予以纠正

国务院财政部门编制中央决算草案,报国务院审定后,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。

县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,报本级政府审定后,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案,提请本级人民代表大会审查和批准。

中华人民共和国预算法实施条例

可参考百度百科中华人民共和国预算法实施条例

书 名: 政府预算

作 者:彭成洪

出版社:经济科学出版社

出版时间: 2010-8-1

ISBN:9787505896079

开本: 16开

定价: 28.00 元

本书在全面、系统阐述政府预算的基础知识、基本理论、基本程序和基本方法的前提下,更着眼于政府预算的改革和创新,对我国预算管理进行重大改革,如国库集中支付制度、部门预算管理、政府采购制度、政府预决算的绩效评价,国有资本金预算以及从2008年开始的政府预算收支科目的改革都进行了重点介绍,突出地反映了目前政府预算改革的最新成果。

本书第一章和第二章介绍政府预算的一般理论,第三章至第六章阐述预算编制的基本方法,第七章讲述政府决策各绩效评价,第八章和第九章论述政府预算管理的方法,最后一章探讨怎样加强对政府预算的监督,全书共十章。

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