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土地置换

土地置换,是指在城市发展过程中,利用级差地价置换土地改造老城区,加快城市发展的一种方法。包括异区地块的置换和同区内地块的置换两种情况。

1、因为土地位置的不同,所以其使用价格也不同,即地租不同,从而产生级差地租。一般情况下,离市中心、繁华的商业区、商务区等越近,土地使用价格越高;反之则越低。这样,政府就可以利用土地的差价进行土地置换改造老城区,发展新城区。中心城市土地价差较大,在土地置换中更有优势。

2、土地置换是以符合土地利用总体规划为要求,以耕地“占一补一”为前提条件,以调整优化土地利用结构布局为目标,以土地的适宜性为依据,通过异地调整,使不符合土地利用总体规划布局或低效利用的土地符合土地利用整体布局,最大限度提高土地利用率。通常情况下,用来置换的建设用地均为国有土地,运作时不涉及土地性质问题,仅限于权属的重新调整和界定。

土地置换具体可分为两种情形:一是异区地块的置换,二是同区内地块的置换。这两种土地置换的基本运作形式、存在问题及对策,值得研究。

第一条为规范建设用地置换行为,优化土地利用结构,促进经济社会可持续发展,结合自治区实际,制定本办法。

第二条 本办法所称建设用地置换,是指依法取得的不宜利用的原有建设用地,在完成土地复垦后与经过土地利用总体规划规划为建设用地的农用地(以下简称农用地)或者其它建设用地进行置换的行为。

第三条 建设用地置换应当遵循自愿、合法、有偿的原则,切实维护土地权利人的合法权益。

第四条 旗县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责建设用地置换的监督管理工作。

第五条置换后的建设用地用途应当与原建设用地用途相同,并符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。

第六条 建设用地与农用地置换的,置换后的建设用地面积不得超过置换前的建设用地面积;复垦的建设用地的质量等级低于被置换的农用地质量等级的,应当按照农用地质量等级系数折算为用于置换的农用地的数量;复垦后的建设用地的质量等级高于被置换的农用地质量等级的,与被置换的农用地实行相同数量置换。

第七条建设用地置换涉及农民集体所有土地的,应当经该集体经济组织村民会议2/3以上成员同意,并经土地使用权人同意。

第八条建设用地置换时,双方当事人应当协商一致,签订建设用地置换协议;协商不成的,申请置换方可以申请旗县以上人民政府国土资源行政主管部门组织协调,协调仍达不成一致意见的,不得置换。

第九条建设用地置换协议应当包括下列主要内容:

(一)当事人的名称或者姓名和住所;

(二)置换土地的权属、位置、面积;

(三)置换土地的原用途和置换后的用途;

(四)土地差价、地上附着物的补偿价;

(五)拆迁安置途径与方式;

(六)同意权属变更的意见;

(七)履行期限和方式;

(八)违约责任;

(九)解决争议的方法。

建设用地置换涉及农用地的,还应当包括对农用地质量等级折算的意见。

第十条申请建设用地置换的,申请置换方应当向旗县级人民政府国土资源行政主管部门提供下列材料:

(一)建设用地置换申请表;

(二)建设用地置换协议;

(三)土地利用现状图、勘测定界报告书和勘测定界图;

(四)取得建设用地的土地权利证书。

建设用地与农用地置换的,申请置换方还应当提供原有建设用地复垦后经法定验收机关验收后出具的验收意见,提供被置换农用地的土地权利证书。

建设用地置换涉及农民集体所有土地的,申请置换方还应当提供符合本办法第七条规定的证明材料。

第十一条旗县级人民政府国土资源行政主管部门应当自收到申请材料之日起20日内,对拟置换的土地进行实地踏勘,并对其权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行认真核实。符合本办法规定的,由旗县级人民政府国土资源行政主管部门受理并编制土地置换方案。

第十二条旗县级人民政府国土资源行政主管部门应当将土地置换方案在申请置换地、被置换地的主要媒体上公告,公告期为15日。

第十三条土地置换方案在公告期内有异议的,由旗县级人民政府国土资源行政主管部门进行处理,处理后仍有异议的,不得置换。

第十四条土地置换方案在公告期内无异议的,按照下列规定逐级报批:

(一)国有建设用地之间、农民集体所有建设用地之间的置换,由盟行政公署、设区的市人民政府、旗县级人民政府审批;

(二)建设用地与农用地的置换,由有农用地转用批准权的人民政府审批;

(三)国有土地与农民集体所有土地的置换,由自治区人民政府审批,并依法办理征地审批手续。

第十五条农用地转用批准后,因城市规划调整等原因未实施供地,现状仍为农用地的土地,确需与其它农用地置换的,由盟行政公署、设区的市人民政府、旗县级人民政府国土资源行政主管部门编制征收土地方案和土地置换方案,报自治区人民政府批准后实施。

按照前款规定实施建设用地置换的,原农用地转用批准的补充耕地方案继续有效。

第十六条国土资源行政主管部门收到申请材料后,需要两级以上人民政府报批的,负责审核的机关应当在20日内提出审核意见,并转报负责审批的机关;负责审批的机关应当在收到材料后20日内做出批准或者不予批准的决定。20日内不能做出决定的,经本机关负责人批准,可以延长10日。

第十七条建设用地置换双方应当自建设用地置换批准之日起1年内,按照建设用地置换协议置换完毕,并在置换完毕之日起30日内,持土地权利证书及相关材料向原土地登记机关申请办理土地变更登记手续。

逾期未置换或者未置换完毕的,批准文件自动失效。

第十八条建设用地与农用地置换,按照本办法第十四条规定审批后,不再另行办理农用地转用审批;置换的农用地不占用农用地转用年度计划指标。

第十九条建设用地置换涉及林地、草原的,应当按照国家、自治区有关法律、法规的规定,办理相关审批手续。

其基本运作形式就是将土地利用总体规划确定的农用地区域内的建设用地(甲地块)复垦成农用地,在规划建设用地区域范围内占用等质等量的农用地(乙地块)进行非农建设。

一般情况,这两个地块不可能相邻,绝大多数分属于两个土地使用者或分属于两个集体经济组织。操作时,往往采用“推磨”的形式把甲地块复垦为农用地,沿着推磨线路,与相邻的土地使用者或集体经济组织进行等量、等质的土地调换,以此类推,直至调整到乙地块的位置。通过与中间土地使用者或集体经济组织土地的等量调换,使被占用的农用地成为复垦的建设用地所在集体经济组织的“飞地”,即可直接利用。

存在问题

一是选址不当。一些地方为了尽快达到用地的目的,在选择用来置换的地块时把关不严,所选地块不在规划确定的农用地区内,而属于建设用地。

二是重用地、轻补充。有的对复垦验收把关不严,不能达到与所占农用地数量、质量相当的要求;有的则只缴纳一定的保证金,就占用农用地进行非农建设,至于用于复垦的地块是否复垦,数量、质量如何,不再进行跟踪管理。

三是操作性差。用于复垦的地块在原来使用时已经完成相关的征地、补偿和安置,采用推磨的形式进行置换后,可以避免对被占用地块的重新补偿、安置。但以这种形式逐一调整,战线较长,且涉及相当多的土地权益人。要妥善解决相关的矛盾和历史遗留问题,保证权益人的土地合法权益,时间长、难度大。同时,还要对置换所涉及的土地所有权、使用权、承包经营权进行重新登记,后续工作面广量大,相当繁琐。

对策

一是正确界定用于置换的建设用地。用于复垦的地块现状必须是建设用地,规划用途是农用地;用于非农建设的地块规划用途必须是建设用地。

二是坚持先补后占的原则。置换中的土地复垦验收权应上收一级,由省或受省委托的市进行验收,合格后方可在异地占用同等面积的农用地。

三是明确简便易行的操作办法。土地置换审批可执行现行的建设用地审批模式,由地方政府按批次报省审批,纳入存量建设用地使用的总盘子,由省级政府扎口管理,由此避免过去基层政府直接通过土地置换来规避调控、多头供地或以登记代替用地审批的违规现象。在审批内容上,要区别于新增用地的农用地转用、征收,主要审批用地计划的控制和复垦是否落实到位。在报批费用上,应免缴耕地开垦费、农业重点开发基金、耕地占用税等规费

四是合理分配相关土地权益人的合法利益。土地置换涉及的相关土地权益人主要有:用于复垦地块的使用者、用于建设占用地块的所有者及其使用者(承包经营者)。对于复垦地块,由于土地使用者在用地之初办理了相关手续,要对其复垦进行置换,应享有获得补偿的权利。复垦后的土地,性质不变仍为国有,可暂交原集体经济组织耕种,此间由耕种者履行相应的权利和义务。对于建设占用地块,其所有者和使用者(承包经营者)也应获得补偿、安置,具体可比照现行的农用地转征用中的安置补偿标准执行。

同区置换是指在土地利用总体规划划定的建设用地区范围内,将甲地的建设用地复垦为农用地(将甲地的建设用地变现给他人,在异地征、使用的不在此讨论之列),在乙地占用等质等量的农用地用于非农建设。现实中表现为:乡镇建设用地向城市集中,零星村庄向中心村、集镇集中,工业项目向集聚区集中。

存在问题

这种置换只是一种被动的个体行为,是基于工业项目对规模集聚效益或个人居住对优越的配套环境的追求,通过效益、舒适度比较采取的一种自发行动。在缺乏相关行政、经济措施推动的情况下,要实现“三集中”将是一个漫长的过程。

对策

一是细化土地利用总体规划用途分区,强化规划调控作用。现行的土地利用总体规划只分为建设用地区域、农用地区域和未利用地区域。这种分法过粗,对土地利用结构、布局调控乏力。土地利用总体规划应对城市、集镇、乡村功能分区进一步细化,以利于指导土地利用行为,促进工业集聚、生活集中。

二是采取必要的行政干预。地方政府应出台相关政策,促使工业项目特别是重点项目按照“产业集聚、距离就近”的原则,进入工业集聚区集中生产,以形成积聚效应,推进土地集约利用

三是采取一定的鼓励措施。为改变村庄分布零散的状况,改善人们生活水平,可以通过资金补贴等方式,鼓励农户退出零星住所,按统一规划集中建房居住。

同区置换的一个特例退二进三

级差地租的调节下,城市中经济效益低下的工业项目逐步退出黄金地段,改由第三产业进驻。工业项目在城郊或远离城区的工业集聚区选址落户,以获取地租差额。其结果是,第二产业和第三产业各自找到了应有的位置,土地利用实现了经济效益的最大化。这是同区置换中的一个特例。在前几年国有企业改制过程中,为偿还债务、兑现职工工资、置换职工身份、扩大企业再生产,许多企业就是通过这种方式获得了大量启动资金。

办事依据1、《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号);

2、《河北省人民政府关于合理利用土地资源促进经济社会可持续发展的通知》(冀政[2005]67号文件);

3、《土地置换办法(试行)》(冀国土资发[2005]16号);

4、《河北省国土资源厅关于土地置换有关问题的通知》(冀国土资发[2005]23号)。

申报资料1、市、县政府申请土地置换的请示;

2、土地使用权收回协议;

3、退地协议书;

4、原批准建设用地的文件;

5、城市建设用地区内的,按分批次项目报件。

6、城市建设用地区外的,按单独选址建设用地项目所应当报送的农用地转用和土地征收材料。

申请地点政务大厅

办理条件1、取得土地权利人的书面认可,涉及农村集体所有土地的取得三分之二以上村民代表的同意;

2、用于置换的两块地面积相当,符合土地利用总体规划,位于同一设区市范围内;

3、用于置换的已批已用建设用地已经复垦。

程序利用处:负责建设项目审查;汇总会审意见呈报;拟文批复。

协办处室职责 规划处:审查是否符合土地利用总体规划;

耕保处:审查是否造成了农用地、耕地、基本农田的减少,是否造成了建设用地的增加,征地补偿安置是否合法可行;

地籍处:审查土地界址、地类、面积是否清楚,权属有无争议。

监察局:是否属违法占地;违法占地是否处理到位,符合补办条件。

收费依据及标准不收费

工作时限20个工作日

一份土地置换协议应当包括如下内容:

(一)当事人的名称或者姓名和住所;

(二)置换土地的权属、位置、面积;

(三)置换土地的原用途和置换后的用途;

(四)土地差价、地上附着物的补偿价;

(五)拆迁安置途径与方式;

(六)同意权属变更的意见;

(七)履行期限和方式;

(八)违约责任;

(九)解决争议的方法。

目前我国不少地方尤其是东北的一些中心城市在经营城市的过程中,将土地置换作为重要手段之一。这些地区按照级差地租规律,采用多种形式,对原有城乡土地进行第二次开发或内涵再开发,取得积极成效,影响面大而深远。然而,也有一些人在认识上也存在一些误区,这些误区制约着土地置换的进展,对此必须引起重视。

误区一:土地置换会造成经济虚热。有人认为,土地置换是不理智的、轰轰烈烈的“圈地运动”,虽然对刺激我国经济增长和改善城乡环境起到了一定作用,但这只是一种短期的、表面的和缺乏后劲的炒作行为,是经济的虚假繁荣。事实上,土地置换并非经济“虚热”,而是推动城市与农村、工业与农业、人与自然和谐发展的重大举措。科学置换土地,是根据人类需要,重新规划土地的使用方向和提高土地的使用价值。这种做法,给企业发展引来了商机,给事业单位注入了活力,给中心城市建设提供了空间。大量事实证明,通过土地置换实现了经济社会协调发展,提高了经济利益、社会效益和生态效益。

误区二:土地置换会造成国有资产流失。有人认为,土地置换是以国有资产流失为代价的,其结果是壮大了私人资本,损害了国家利益。应该看到,土地置换过程中,如果级差置换价过低,会在一定程度上出现国有资产流失现象,但这属于操作中的失误,不具有必然性。通过科学规划,建立健全土地置换法规和科学的控制机制及操作手段,可以有效地遏制这种现象的产生。有人之所以产生上述误解,主要原因是只看到了土地置换中存在的个别不正常行为,而没有看到土地置换的主流,特别是没有认识到土地置换的本质属性。土地置换,使不同土地发挥了不同作用,并使同一土地提高了利用率,从而提高了土地级差生产力,促进了国有资产保值增值。每一块土地的利用,既影响本地区的生态环境和经济效益,又影响邻近地区的生态环境和经济效益,从而产生了不可忽视的社会效果。这就要求政府必须对土地利用进行宏观调控。

同时,我们必须清醒地认识到,虽然我国从总面积上看是土地资源的大国,但由于人口众多,粮食和非农建设对土地的需求量大,土地的供需矛盾非常突出。而且,随着我国城镇化进程的加快和经济体制改革的深化,这种矛盾将更加尖锐。因此,必须实行最严格的土地保护制度,严格控制征地规模,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予合理补偿。在做到这些的前提下,使土地置换、经营城市的工作健康发展。

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