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紧急状态(法律术语)

紧急状态,是指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。在紧急状态下,各国的法律都有相应规定,政府可以采取特别措施,来限制社会成员一定的行动,政府还有权强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物,社会成员也有义务配合政府紧急状态下采取的措施,来应对和解除突发事件。

紧急状态,是指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。对此,可以从以下四个方面来认识。

国家面临严重危害威胁

人类社会一直面临来自自然的或者人类自身引发的各种突发事件的威胁。任何国家和社会都可能因为内忧外患、天灾人祸陷于危机状态。现代社会更是一个高风险社会,而且各类突发事件还呈现涉及领域广、影响大、危害性强等特点。我们所讲的突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱,而且还包括各类事故灾难、公共卫生事件、经济危机等。根据突发事件的严重性和紧急程度,突发事件可以分为一般突发事件和特别严重的突发事件。对一般突发事件引起的危机情况,国家可以根据一般的法律进行控制,个人和单位也可以进行自救自助。但是当这种危机情况严重危害到较大范围内社会生活正常进行甚至威胁国家安全时,就需要通过法律程序使整个国家或者某个区域进入一种临时性的非常状态,以便使国家可以依法采取特殊措施及时控制危害。这种非常状态,在法律上称之为紧急状态。紧急状态与普通应急情况的主要区别,在于危害和威胁的社会公共性、社会整体性和极端严重性。也可以说,紧急状态面临的是最高程度的社会危险和威胁。

法治的角度,宪法和法律应当对可以导致紧急状态的危险和威胁及其程度作出规定,对于不能预见或者难以确定其危险性和危险程度的情况,也应当规定有关国家机关的认定职责和权限。国外早期立法一般认为战争和内乱是引起紧急状态的主要原因,当代立法还将公共卫生灾难、生态环境灾难、事故灾难、经济危机、社会公共安全和自然灾害纳入可以导致紧急状态的事件。根据我国的实际情况,可以造成极端社会危害性的事件主要可以概括为自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会公共安全事件四大类,其他可能导致紧急状态、但是还难以准确预见的突发公共事件,可以由最高国家权力机关和最高国家行政机关根据实际情况来确定。

国家机关行使紧急权力

由于国家本身和社会整体利益受到威胁和危害,国家必须享有为控制这种极端威胁和危害所必需的紧急权力,采取有效和合法的一切措施。紧急状态下国家活动的主要特征,是国家权力呈现向行政机关集中的趋势,并主要由行政机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施。如果客观情况并不需要具有这种特征的国家活动,采取一般法律措施就可以控制局面,那就不需要实行紧急状态。

非常社会义务

紧急状态下受到极端严重威胁和危害首先是国家和社会的整体利益,为了维护、保全国家和社会整体利益,社会成员将作出一些牺牲,法律赋予的一些权利将受到一定限制,个人的财产可能被征用。从国外的情况看,实行紧急状态、克服紧急状态危机是要付出高昂代价的,这种代价不仅是物质的,还有人们的心理和精神的,不仅是财产的,还包括法律制度的(中止宪法、法律确定的一些制度等)。因此,实行紧急状态的条件和期限都要受到严格的限制,绝对不允许将紧急状态永久化,一旦实施紧急状态的条件不再存在,必须依照法定程序及时宣布解除。

非常法律形态

实行紧急状态的目的是通过对国家一些权力的调整、对社会成员一些权利义务的重新确定,以及时、有效地控制、消除威胁和危害。换句话说,就是要对一些重要法律问题做出新的安排,而且这种新的安排就是要赋予国家一种特别权力,可以对宪法和法律关于国家活动和个人权利的某些规定加以调整。从这个意义上,紧急状态是一种法律状态、是一种宪法性制度。作为一种法律制度,紧急状态要回答的问题是,如何在紧急情况下使国家的活动有所遵循,不允许任何人和任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。在宪法意义上,任何国家活动,即使是为了克服严重社会危机的行为,都需要在法律授权范围内开展活动,都有向人民说明其正当性的义务。

总之,实行紧急状态对一国的政治、经济和社会伤害都会很大,是不得已采取的断然措施。因此,各国都把有效预防、及时应对各种突发事件、减少紧急状态的发生,作为治国理政的重要目标。 [1]

我国现行宪法原来规定了三类非常法律状态:战争、动员和戒严

2004年3月14日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会二次会议通过的第四次宪法修正案,用紧急状态取代了戒严,紧急状态包括戒严但不限于戒严。这样,宪法规定的非常法律状态仍然保持三类,紧急状态、战争、动员。战争和动员问题依据宪法和国防法、国防动员法等有关法律处理。至于戒严法,从我国的实际情况出发,还是继续予以保留为宜,以专门用于处理发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱。这就是说,制定我国的紧急状态法,不再考虑如何处理《戒严法》涉及的特别严重的突发事件,只需要设计一个衔接条款,与《戒严法》衔接。

第一,紧急状态的决定机关和权限。紧急状态的决定,是国家机关在紧急情况发生后是否进入非常法律状态的重大决策。这一决策包括停止执行宪法、法律的某些规定,属于最高国家机关的核心职权,必须由宪法作出规定。

根据宪法第六十七条和第八十九条的规定,有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院。其权限划分是:全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。此外,为了及时作出应急反应,对于全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定,国务院依法还应该有提请全国人大常委会作出决定的请求权。许多国家宪法都赋予最高国家行政机关这类请求权。

第二,紧急状态的宣布机关和权限。宣布权是重要的程序权力,是紧急状态决定生效的必要程序条件。它不仅适用于进入紧急状态,还应当适用于紧急状态的中止延长和终止。对于防止紧急状态决定权的滥用,具有重要作用。我国宪法对此作了规定。这次制定有关紧急状态的法律还可以对此作出更为具体的规定。

根据宪法第八十条和第八十九条的规定,有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院。国家主席根据全国人大常委会的决定,宣布全国或者个别、自治区、直辖市进入紧急状态;国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此,对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态,其决定机关和宣布机关是不同的,决定机关是国家的权力机关,而宣布机关是国家主席;对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态,由国务院作出决定并宣布。 [2]

中英文对照:紧急状态 emergency;state of emergency;emergency state;

1、《现代汉语词典》对紧急状态的定义是:非常紧急的形势,一般指国家面临战争的状态。

2、《法学大词典》则定义为:国家在全国范围内或部分地区的安全和社会秩序受到严重威胁、破坏时(如战争、内乱以及严重自然灾害等)宣告的危机状态。

3、紧急状态是指相当程度危险下一国国内的社会状态,这是对紧急状态的实质所作的定义,要进一步理解紧急状态的内涵,还要再就定义中的“相当程度危险”做出解释和界定。

4、紧急状态是指一种已经发生或迫在眉睫公共危机,持续一定时间并影响着整体社会秩序的运行及公民的现实生存安全,且是非常态的权力运行机制和法律体系所能解决的紧急局面。

5、紧急状态是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机,在较大空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全,影响国家政权机关正常行使权力,必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。

6、“紧急状态”是指对危及国家正常的宪法和法律秩序、危及国家的统一和安全,对人民的生命和财产安全构成严重威胁的、正在发生或迫在眉睫的紧急状态采取的非常措施。

紧急状态,各国立法上名称不一,类似提法有“紧急情况”、“非常状态”、“戒严状态”、“战争状态”等,是指一起重大突发事件在一定范围和时间内所形成的危机状态,这种危机对社会秩序和公民生命安全构成极大威胁,国家必须采取特殊措施才能遏制威胁、恢复秩序。

紧急状态涵盖的范围很广,一般可分为两类:一类是政治性紧急状态,如骚乱、动乱、叛乱、恐怖袭击等;

一类是社会性紧急状态,如重大自然灾害、重大技术事故、重大公共安全事件。

根据其实施范围的大小,也可分为全国性紧急状态和地方性紧急状态。大到“911”事件后,美国全境进入紧急状态。格鲁吉亚发生“天鹅绒革命”,谢瓦尔德纳泽宣布国家进入紧急状态,并表示将采取措施恢复秩序。小到2002年拉脱维亚和俄罗斯因边境纠纷,拉脱维亚政府在拉俄边境一个检查站实行紧急状态。

中国宪法规定的非常法律状态保持三类,紧急状态、战争、动员。

现代意义上的紧急状态法律源于一战前后的德国和奥地利。宪法明确规定,国家元首在紧急状态下享有采取应对措施的权力。此后,英国、美国、德国、法国、日本等发达国家,纷纷制定了紧急状态制度或者类似的法律法规,从而使紧急状态作为国家危机处理的一种重要方法在全球范围内普及开来。

美国于1976年颁布《紧急状态法》,规定全国紧急状态的宣布程序、时间限制、政府财政支出及紧急状态下的权力等。紧急状态期间,总统可以颁布一些特殊法规,行使一些特别权力。但是一旦紧急状态终止,这些法规将随之失效。而且还规定,当国家受到外国威胁而宣布紧急状态时,总统可以根据该法,对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。1990年8月,美国总统老布什发布12722号行政命令,宣布全国紧急状态令,以对付“伊拉克的威胁”。“911”事件后,美国就紧急状态应对预案和法规做了更具操作性、实战性的修订

在英国,制定了一系列有关紧急状态的专门法律,如1920年的《紧急状态权力法》、1964年的《国内防御法》等。

俄罗斯于2002年制定了《紧急状态法》。在俄罗斯全境或个别地区实行紧急状态,必须由联邦总统发布命令,并立即将此情况向联邦委员会和国家杜马通报,并报送联邦委员会批准。如果总统令未得到联邦委员会的批准,则在其颁布72小时后自动失效。

印度、巴基斯坦、土耳其等国也在宪法中规定了紧急状态制度,主要针对战争威胁及民族和地区冲突、政治骚乱、罢工、游行示威、政变等,实行军事管制、戒严等手段,规范调整紧急状态。

日本虽然没有专门的紧急状态法,但却分别制定了对付各种紧急状态的法律,如《警察法》、《自卫队法》、《灾害对策基本法》,分别就国内骚乱、国外侵略以及重大自然灾害发生时,国家应采取的紧急处理措施做了具体而明确的规定。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定了战时紧急状态制度。

在国家面对各种政治危机、自然灾害等特殊时刻,国家进入紧急状态,所制定的紧急状态法或相关法规确实能够发挥特殊作用,它又可以保证政府在紧急状态发生时继续对社会实施有效管理,调动一切可以调动的社会资源,应对政治危机和自然灾害,又可以保障公民权益在危急时刻得到最大限度的保护。

在全球化情况下,许多社会危机都以频率高发、领域多元、辐射迅速、损失巨大的复合性危机形式出现,提高一个国家的危机综合处理能力才能从整体上高效有序地应对紧急状态,很多国家为此专门建立了一个常设危机处理协调机构。

为了防止政府滥用紧急权力,有效保障公民的基本权利,许多国家的宪法和联合国有关公约都规定,即使在紧急状态时期,一些最基本的人权,如生命权知情权、宗教信仰权等也不得被限制,更不得被剥夺。澳大利亚的相关危机法制规定了公民权利的救济机制,公民权利受到侵害时,可以向有关部门寻求赔偿。

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